Уполномоченные по правам человека в субъектах РФ: новые статус и полномочия

17 апреля вступил в силу закон, которым впервые на федеральном уровне закреплен порядок назначения, функционирования, права и обязанности уполномоченных по правам человека в субъектах РФ (далее – региональные омбудсмены), а также требования к кандидатам на эту должность (Федеральный закон от 6 апреля 2015 г. № 76-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования деятельности уполномоченных по правам человека»).

Прежде каждый регион принимал закон об уполномоченном исходя исключительно из своих собственных представлений о требованиях к такому должностному лицу и его полномочиях. Такой подход зачастую порождал неодинаковый набор прав и обязанностей омбудсменов в разных субъектах РФ. Но самое главное, что «местечковый» правовой статус практически не позволял им эффективно взаимодействовать с территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти.

Теперь же на федеральном уровне установлен набор базовых прав омбудсменов, с которыми государственные органы в любом случае будут обязаны считаться. Однако детальные правила работы уполномоченных, порядок обращения граждан к ним и меры, которые они могут принимать по итогам рассмотрения жалоб, по прежнему отдаются на откуп самим регионам.

Какие новые возможности для исполнения своих функций получили региональные омбудсмены.

Порядок назначения омбудсменов В то время как Уполномоченный по правам человека в РФ – это государственная должность РФ, предусмотренная Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», региональные омбудсмены отнесены к государственным должностям субъекта РФ.

На данный момент уполномоченные по правам человека работают только в 81 субъекте РФ из 85 (формально по закону регионы не обязаны иметь омбудсмена). Кроме того, по словам Уполномоченного по правам человека в РФ Эллы Памфиловой, более чем в десятке регионов до сих пор нет независимых, самостоятельных аппаратов уполномоченных, служебного транспорта и должного финансового обеспечения. В связи с этим, отметила она, требуется укрепить статус омбудсменов, предоставить им больше независимости, дать импульс для создания единой государственной системы защиты прав человека.

Для этих целей положения о региональных омбудсменах были детально прописаны на федеральном уровне – теперь им посвящена отдельная норма (ст. 16.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; далее – Закон № 184-ФЗ). Детально полномочия правозащитников, как и раньше, будут регулироваться законами субъектов РФ, но с учетом новых положений федерального законодательства.

Назначать на должность регионального омбудсмена могут законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ.

Право вносить в них предложения о кандидатуре уполномоченного может быть предоставлено региональным законом высшему должностному лицу субъекта РФ, депутатам, органам местного самоуправления, правозащитным организациям, иным органам и организациям (например, профильные некоммерческие организации, общественные палаты, общественные советы) (п. 12 ст. 16.1 Закона № 184-ФЗ).

Региональный омбудсмен при осуществлении своих полномочий независим от каких-либо государственных органов и должностных лиц.

Подобные положения присутствуют и в законах субъектов РФ, но, как показывают практика, ни коим образом не гарантируют реальную самостоятельность уполномоченных. Например, как отметил Президент РФ Владимир Путин в ходе встречи с уполномоченными по правам человека 4 декабря 2014 года, известны случаи бюрократического, формального отношения к самому институту уполномоченных по правам человека. В частности, на такие должности иногда назначаются люди, приближенные к власти и, соответственно, зависящие от нее.

Кроме того, по словам члена Комитета Госдумы по конституционному законодательству и государственному строительству Алексея Диденко, региональные омбудсмены часто имеют «обвинительное прошлое». Это бывшие сотрудники правоохранительных органов и члены судейского сообщества. Омбудсмены из числа общественных деятелей и правозащитников, по данным депутата, встречаются, но гораздо реже. Для избежания подобных перекосов, на федеральном уровне закреплена обязанность законодательного органа субъекта РФ до рассмотрения кандидатуры на должность регионального омбудсмена согласовывать ее с Уполномоченным по правам человека в РФ.

Таким образом, будет обеспечена независимость регионального омбудсмена от органов власти субъекта РФ и объективность при выборе его кандидатуры (п. 13 ст. 16.1 Закона № 184-ФЗ).

Также федеральный уполномоченный получил право осуществлять координацию деятельности омбудсменов на местах. Для этих целей может быть создан совет уполномоченных по правам человека – в качестве консультативного и совещательного органа (по факту координационные советы уже проводились ранее, но не имели под собой законодательной основы). В его состав войдут по одному представителю от каждого федерального округа из числа региональных уполномоченных (ст. 36.2 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»).

Срок полномочий регионального омбудсмена устанавливается конституцией (уставом) региона – но не более чем на пять лет и два срока подряд. Также региональный омбудсмен не может заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, быть членом политических объединений, иметь гражданство или вид на жительство в иностранном государстве (п. 5-6, п. 8 ст. 16.1 Закона № 184-ФЗ). Региональным омбудсменом может стать гражданин России не моложе 30 лет, обладающий безупречной репутацией, с высшим образованием, а также познаниями в области прав и свобод человека и гражданина и опытом их защиты – как будут проверяться эти познания и оцениваться репутация, не прописано (п. 13 ст. 16.1 Закона № 184-ФЗ). Полномочия омбудсменов Основная задача регионального омбудсмена – рассматривать жалобы граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории субъекта РФ.

Тематика жалоб не ограничена и на практике является крайне широкой: от ЖКХ и здравоохранения до уголовного судопроизводства, нарушений политических, гражданских, экологических или иных прав. Для защиты прав заявителей региональные омбудсмены впервые наделяются серьезными правами при взаимодействии с территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти.

Прежде права омбудсменов устанавливались только законами субъектов РФ, которыми обязательные требования к федеральным органам предъявляться не могут. Теперь же при рассмотрении жалоб на решения или действия (бездействие) таких органов, а также организаций федерального подчинения региональный омбудсмен может:

беспрепятственно их посещать;

запрашивать и получать от них сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалоб;

получать объяснения от их должностных лиц по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалоб;

проводить проверку их деятельности самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими (п. 23 ст. 16.1 Закона № 184-ФЗ).

Также администрации мест принудительного содержания (тюрем, колоний, СИЗО и т.п.). должны обеспечить безотлагательный прием омбудсменов по вопросам их деятельности.

Кроме того, руководство таких учреждений, теперь не может просматривать жалобы заключенных на имя омбудсменов и в течение 24 часов (с какого момента, в законе не указано) должн направлять соответствующие письма по адресу. При этом омбудсмены имеют право беседовать с осужденными и лицами, заключенными под стражу, наедине в условиях, позволяющих администрации соответствующих учреждений видеть их, но не слышать.

Правда, традиционная для института уполномоченных, а также общественного контроля «ложка дегтя» также присутствует – эти права уполномоченных касаются только органов, которыми руководит Правительство РФ и организаций федерального подчинения. Это значит, что такие далеко не последние «поставщики» жалоб на нарушение прав человека как МВД России, ФСБ России и Следственный комитет РФ смогут при желании не обращать на омбудсменов внимания.

Кроме того, при взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления столь широкие права омбудсменов, к сожалению, на федеральном уровне не прописали. Деятельность уполномоченных в этой части все равно будет регулироваться региональными законами. Это значит, что проблема игнорирования омбудсменов, о которой в ходе встречи с президентом в конце прошлого года говорила Элла Памфилова, может сохраниться.

«Проанализировав, как работают мои коллеги в регионах, я вижу действительно огромный пласт проблем. Далеко не всегда местное руководство воспринимает их как независимый институт. Иногда с недоумением выслушивают их критику, иногда просто перестают обращать внимание», – констатировала она.

Тем не менее изменениями на федеральном уровне все же закреплено базовое право региональных омбудсменов на безотлагательный прием руководителями и должностными лицами региональных и местных органов, а также организаций, наделенных публичными полномочиями. Остальное – на усмотрение самих субъектов РФ.

Достаточно спорным является предусмотренное законом право региональных властей возложить на регионального омбудсмена обязанности других должностных лиц, уполномоченных осуществлять защиту прав различных категорий граждан в субъекте РФ (п. 21 ст. 16.1 Закона № 184-ФЗ).

Речь идет, например, об уполномоченных по правам ребенка или уполномоченных по правам коренных малочисленных народов (при условии учреждения таких должностей в субъекте РФ, что также не является обязательным). Вполне вероятно, что это негативно отразится на качестве защиты интересов граждан.

Например, субъекты РФ, не испытывающие особого энтузиазма в отношении правозащитников, получили возможность не учреждать должности «лишних» омбудсменов а замкнуть все функции защиты прав человека в регионе на одно должностное лицо, «отбиться» от которого будет проще, чем от троих-четверых отдельных уполномоченных.

Добавим, что порядок рассмотрения омбудсменами жалоб граждан, возможные действия уполномоченных при нарушении прав заявителя, а также сроки направления ему ответа также остались за рамками нововведений. Все это по-прежнему находится в компетенции регионального законодателя. Правда, теперь закреплен законодательный запрет на разглашение сведений о частной жизни гражданина и других лиц, которые стали известны омбудсмену в результате его деятельности (п. 26 ст. 16.1 Закона № 184-ФЗ).